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邢云超 I 香港社会学者、智库专家

7月20日，中央发布「关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定」，提出三胎生育政策及配套措施，首次提出降低家庭教育开支，促进人口长期均衡发展。内地人口形势的严峻性和紧迫性为香港人口发展敲响了警钟，而内地生育政策与鼓励机制亦同时为香港提供了全面参照。

内地人口发展面临的挑战

5月11日中国第7次人口普查数据出笼。国务院人口普查办认为，此次普查推动经济高质量提升并为「十四五」规划编制提供科学准确的统计信息支持。国家统计局在回应网民有关数据问题时表示，此次人口普查遗漏登记率仅为万分之五，低于国际标准，数据真实可信。然而，英国《金融时报》报道，中国总人口不足14亿，为50多年来首次下降；美国威斯康星大学研究员麦迪逊认为数字「难产」或不符合预期。亦有政府顾问解释「中国实际生育率状况可能更糟」，数字或被高估的部分原因在于「中国财政系统依靠人口数字决定预算，地方政府为拿到更多资源可能会虚构人口数字」。

深圳2021年4月份统计公报显示，全市小学招生人数从两年前的下降1%连续两年下降至6.5%；2020中国育龄妇女总和生育率为1.3，属于联合国报告通称的「极低生育率」，22到35岁育龄高峰女性在未来10年比现在减少30%以上。央行「『十四五』期间我国潜在产出和增长动力测算研究」认为，随著中国人口红利持续消退，劳动力数量对经济增长贡献进一步下降。中国人口与发展研究中心张许颖副主任5月11日指出，大城市人口生育率下降，人口数量压力和结构挑战并存，「十四五」后可能出现负增长。

老龄化是全球不可逆转的动态过程，也是中国基本国情。全球老龄化程度加大，人口规模惯性减弱，劳动力数量下降，但人口与资源环境承载能力依然紧张，人口对粮食供给压力依旧存在，家庭发展与社会稳定隐患尚在积聚。上海社科院人口学研究员李健表示，上海人口老龄化趋势加剧，户籍人口老龄化逾40%。东三省及江苏、四川和天津劳动力亦明显下降。据预测，2050年中国65岁及以上老人数量将达到4亿，占总人口比重逾30%。

劳力资源和人口红利虽然存在，然而，中国社科院蔡昉副院长指出，人口问题与经济发展联系密切，人口峰值的到来料对经济需求侧产生严重影响。人口危机将弱化社会创新能力，降低劳动生产率。中国消费出现动力不足，除老年人消费能力及意愿弱化，消费主力因老人赡养及子女抚育压力加大亦同步下降。经济学人智库表示，如若人口结构问题对需求侧负效应不能科学评估和提前因应，中国经济发展目标当受冲击，「民族复兴进程或被延滞」。

国家人口战略

中共十八大以来，国家及地方涉老法律涵盖政策300余项。5月31日，中央政治局听取「十四五」时期积极应对老龄化重大政治举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提升应对老龄化为国家战略。随著国家人口战略公布，各相关职能部门密集出台政策，纠正近年一些资本为王，只顾赚钱不顾社会责任，加重生育成本负担的不良行业风气，比如地产、教育培训、医药卫生等行业，体现国家对缓解人口增长压力的意志。国家对旁系行业下重手，除对资本回归消费予以引导，亦著重复原教育原貌，消弭社会焦虑、缓解民生压力。

6月16日，教育部成立校外教育培训监管司，打造更具人民情怀、斗争精神、法制思维和工作策略的司局，以钉钉子精神执行「双减」工作，令校外培训监管专业化和常态化。各职能单位及监管部门随后密集出台文件，针对性通告、曝光及罚单频出。 依据新规，学科类培训机构一律统一登记为非盈利机构且不得上市融资及资本化运作。国家市场监督总局稍前就虚假宣传和价格欺诈对邦德、蓝天、卓越、学而思、新东方、作业帮及华尔街等15家机构施以重罚。北京、深圳、成都等地闻风而动，启动涵盖文化和艺术培训专项检查。

7月20日，中央发布「关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定」，提出三胎生育政策及配套措施，首次将降低家庭教育开支与促进人口长期均衡发展相提并论。8月20日全国人大通过决定，明确三胎政策，取消相关制约措施，减轻生育养育及教育负担。

国家发布促进人口长期均衡发展的决定涉及普惠托育服务体系的建立，对政府如何通过综合采取规划、土地、住房、财政、金融及人才等推动该系统工程的建立，坊间戏称又是一次赶考。国家医保局为落实中央优生优育政策做出部署，完善生育、养育和教育政策相配套，探索依托社区发展托育服务，照顾和服务3岁以下婴儿费用纳入个人所得税专项扣除，确保各地医保部门及时足额给付相关补贴，并对生育、养育、教育及住房等消费依据政策给予削减。

深圳特区社会建设条例7月30日在市人大网站公开征求意见，从根本上铲除学区房。「条例」共5章73条，提出大学区招生和办学管理模式，建立义务教育学校教师交流制度，合理均衡配置教育资源，优化教育结构，此举无疑将戳破深圳440平方尺1,420万元天价学区房神话；8月5日，北京市住建委发布公告，对上半年北京学区房「一骑绝尘」的狂奔予以围堵和绞杀。学区房作为教育平权的主要阻障，在国家意志凸显之际，即将在强大政策打压下灰飞烟灭，化为齑粉。

香港人口发展的挑战

8月25日，国家「十四五」规划宣讲团出席香港青联主办的「活力与机遇，共建美好湾区」分享会，探讨港青如何把握机会，积极融入国家发展。香港与内地水乳交融，未来用好国家政策，为香港注入新动力，可实现长期繁荣稳定。不过，内地人口形势的严峻性和紧迫性为香港人口发展敲响了警钟，而内地生育政策与鼓励机制亦同时为香港提供了全面参照。香港人口问题虽然错综复杂，但与国家发展战略和人口政策制定在某种意义上互为关联。

虽没有内地过去40年的生育限制，但港人生子意愿始终并不强烈。2017年调查发现，两个孩子家庭占比少于1/3，3孩家庭则凤毛麟角。男女比例失衡最严重的是25-29岁婚龄阶段，一千名女性对应671名男性，主因是港男倾向于内地娶妻，造成比例失衡。当前，禁止赴港生子，生育环境骤然遇寒；社会风波引致人才流失亦给香港人口战略带来冲击；去年7月，英国放宽所谓BNO持有人「5+1」模式及随后即衍生2020/21学年5,400名小学生流失，为人口政策制定又带来不确定性。

香港青年协会智库2018年7月信息显示，逾2成青年女性不愿意生育，7成认为经济负担太重，其中54.9%认为住房问题是主因。近期香港妇联生育意愿调查，6成受访者不愿意生育而9成人认为育儿经济压力大，该数字远超政治风波及新冠疫情前的2018年。2020「经济学人智库」全球疫情下生活成本排名，香港在133个城市中仍排第一。民生民情和社会矛盾积重难返，生活压力与日俱增，高租金高房价高消费及贫富悬殊矛盾加深。香港经济缺乏新亮点，产业结构相对单一，年轻人向上流动受阻，对未来发展预期缺乏信心。

香港和内地相似，每十年人口普查一次。8月13日，特区政府统计处公布，2021年中人口数字752.41万人，常住内地港人逾37万。依据推算，香港65岁或以上长者从2001年的11.2% 将增至2036年的31%和2066年的37%。 劳工及福利局局长罗致光曾在网志指出，香港全年总生育率跌至0.87，已接近全球最低。研究发现，内地中产养育一个孩子需要300万港元，而在考虑通胀情况下香港则高达600万，即便「穷养」，在没有补习、旅游、保险甚至娱乐情况下，至少需要228.8万港元。

有人口专家倡议，香港政府可通过生育津贴、增加资助幼儿中心，立法设立「支持母乳喂哺工作间」及强化传统家庭观念，延长待产假、产假及育婴假以提高生育意愿，甚至有社会学学者提出，在全球多元价值取向背景下，取消对非婚生子女的限制和歧视，尝试身份登记自由自愿机制，健全收养制度和福利政策。

香港人口发展挑战的应对

香港出生率接近全球最低。图为香港2021年人口普查，工作人员面谈访问阶段的准备工作
 

国家人口战略和内地人口配套政策可为香港提供借鉴。香港与内地在养老机制与计生治理模式等方面因历史文化和政治体制而不同，人口政策也自然具有其独特性，香港人口政策既可参考国际做法，更需借鉴内地经验。内地围绕人口战略在教育、房产及医药卫生方面的政策和中长期规划具有全局性和前瞻性，对于深度融入粤港澳大湾区的香港来说，具有不可割裂之关联，而且正在并持续为香港战略思考提供全面系统的目标参照和理论指引。

作为国际化大都市，香港可以比对和借鉴世界各国生育治理实践。在低生育率与社会治理水平较高国家，政府后台支持模式较为普遍。首先，政府可以通过法律途径制造生育支持性政策环境并为非政府组织发挥作用提供背书。非政府组织作为政府合作伙伴不仅能够反映民情民意，监督和建议政府相关工作，而且在专业性、独立性、群众性和服务性方面可以有效参与生育治理，放大综合功能，主导和转化居民观念，从而让政府从台前走到幕后。其次，利用香港政府秉承市场主导公共服务项目原则，加强相关行业协会的转型与完善，使之更职业化地植入人口政策实施过程中各个环节并承接具体业务。吸纳更多高阶志愿者加盟，强化基层队伍建设和可持续激励机制，实现与政府彼此依存，相互合作的多元主体共治；再次，适度利用国际计生联合会八大创会会员之一的家计会在组织方式和活动宗旨上不受政府支配和局限之便以及其理事会中有政府代表参与之优势，作为香港人口战略委员会成员，充分参与政府人口政策咨询，以实现政府与市场联动的提质增效。

香港作为包容开放的全球化城市，既要扶植和培育「生育友好型市场」，又要持续倚重人才引进和外来移民。完善基础教育及高等教育，提升整体人口质素前提下，根据产业转型和市场需求，加强持单程证人士和新移民技能培训以适应香港知识经济发展；借鉴日本、韩国及新加坡人口政策，在现有人口结构和总量基础上，吸引外来人口，保持文化多元和市场动能；客观评估和科学解析国家「十四五」规划纲要方法论，确保中长期人口供需平衡和适度生育水平。

关注老龄化及低生育率问题，需要提升以人为本理念，拓宽人口发展研究，以历史视角，全面辩证地分析和研究百年来香港人口在不同时期发展变化和对社会经济的影响，推动有效市场与有为政府的互动配合，从而深化多主体参与及多维度机制综合配套的人口政策框架和战略构建。

结语

联合国《世界人口展望：2015修订版》预期，全球人口总量在2030将达至85亿，2050年接近100亿。虽然发展中国家人口处于上升区间但中国相对占比却持续下降。为缓解紧张的人力资源和劳动市场，全国31省启动延迟退休改革并于今年7-8月正式进入征求意见程序。香港目前面临史无前例发展机遇及科学制定人口政策之系统优势，要以人为本，深耕细作，监测人口发展趋向和人口流动数据，以中长期规划和全球性视野定位人口发展政策，在疫情消退之后，实现「十四五」乃至「十五五」人口水平稳步抬升之理想目标。

本文发表于《紫荆论坛》2021年11-12月号第37-40页