第一节 三权分立：西方国家机构体制的组织原则

西方国家机构分为立法、行政、司法三个主要权力系统。不同类型的国家，采用不同的国家机构的组织原则。从西方国家的情况看，除瑞士等很少的几个国家外，普遍采用的是分权与制衡原则，只是总统制共和国更为典型一些，一部分议会制共和国和立宪君主国采用的程度低一些而已。

“三权分立”是西方社会政治民主自我标榜的重要依据。

一、“三权分立”的概念

“三权分立”即“立法、行政、司法三权的分立与制衡”，它的具体含意是，立法、行政、司法这三种国家权力，应分别由三个不同的国家机关掌握各自独立行使，而又相互制约。“

三权分立”的理论包括两方面的具体内容：

第一，权力的分立，即国家权力应由三个平行的国家机构分别独立行使，它们都对宪法负责，彼此之间不具有任何隶属关系。权力分立的原则，就是任何一种国家权力都必须既受要到限制又必须有其独立地位的原则。所谓“司法独立原则”，就是在这个意义上确立的，即司法权由司法机关独立行使，不受立法机关和行政机关的干涉。

第二，权力的制衡，即三种国家权力不仅相互分离、独立，而且要相互牵制、平衡，权力制衡的原则，就是对应的国家权力机关应同时得到授权的原则。强调这一方面，显然是要使国家机构能够在为统治阶级服务的过程中，相互配合、通力合作。

二、“三权分立”原则的历史渊源和发展过程

（一）“三权分立”学说的思想渊源

“三权分立”的提法出自资产阶级革命时期，但它的思想来源却是很久远的。分权论的思想萌芽存在于古希腊哲学家思想家亚里士多德和古罗马史学家波里比阿的思想之中。

分权的思想萌芽出现于亚里士多德和波里比阿的学说，主要是于他们生活在古希腊城邦制度获得了充分发展的时代。这一制度有两个突出特点；一是在公民（不包括奴隶）的范围内，政治生活是民主的；二是立法、行政、司法等国家职能已经初步具备，并朝着不同的机构行使不同的国家权力的方向发展。

亚里士多德在深入研究城邦所提供的大量材料的基础上，把国家权力分为议事、行政、审判三种“机能”和部分。他指出：“倘使三个要素（部分）都有良好的组织，整个整体也将是一个健全的机构。” 这就是分权论的思想渊源。

波里比阿把分权学说推进了一步。他把政府分为行政、议会、国民大会三个部分。他认为国家权力的这三个部分之间要相互制约、相互牵制、彼此结合、维持平衡，以具有最大的稳定性。 这是最初的制衡原理，标志着制衡学说的初步形成。

（二）洛克的分权论：“三权分立”学说的提出

洛克作为资产阶级思想家，他全面剖析了立宪君主制，总结了资产阶级各派的政治主张，完成了《政府论》这个划时代的著作。“三权分立”的概念从此出现了。他认为，国家有三种权力：立法权、行政权和联盟权，其中立法权的地位最高；三权必须是分立的，但同时必须是相互制约和协同工作的。 这一学说充分肯定了新兴资产阶级的权力至高无上性，对专制制度给予了严厉的批判。但是，他的分权论实际上还是“两权分立”，立法权是自成体系的，而联盟权即外交权实际是行政权的一部分。因此，洛克的分权论还是不完善的。

（三）孟德斯鸠的分权论——“三权分立”学说的完成

法国启蒙思想家孟德斯鸠在他的巨著《论法的精神》中全面阐述和发展了分权和制衡的思想。他指出，如果权力过分集中，来自人民的权力就会变成统治人民约工具，因此必须“以权力制约权力”。基于这个目的，他把国家权力划分为三种：“①立法权力；②有关国际法事项的行政权力，③有关民政法规事项的行政权力。”这三种权力之间既互相牵制又互相保持平衡。

孟德斯鸠学说的特点在于使司法权成为了一个独立的元素。他认为，如果司法权与立法权、行政权合一，就会形成专断的权力，自由也就不存在了。

（四）杰斐逊等美国政治思想家对分权论的充实和发展

“三权分立”的理想第一次全面成为现实，同时，关于“三权分立”的理论也在美国达到了新的高度。

为了建立更为完善的民主制度，杰斐逊等人具有独创性地提出了用联邦和州之间的分权，来补充三权分立的思想。他们认为，既要有一个强有力的实行分权的联邦政府，又要使这个政府也受各州政府的限制，这样，就可以在三权分立的基础上进一步防止权力集中在个别人的手中，可以增加公民对政府的亲切感。

三、“三权分立”原则的性质

（一）“三权分立”的学说反映和代表了资产阶级的经济利益

“三权分立”原则是反封建政治斗争的产物，是一个巨大的历史进步；它所要求的对政治生活的严密组织和对国家机构的有效控制，它所体现的对资产阶级各方面力量的平衡与协调，都适应了资本主义市场经济发展和完善资本主义生产关系的需要。

（二）“三权分立”是资产阶级民主的具体内容

分权与制衡原则的基本政治功能，是在西方社会的解决政治生活的民主化和防止专制问题。

（三）“三权分立”是社会分工极端发展的产物

效率的不足，是分权与制衡原则的明显弱点。中央集权的国家政权及遍及各地的机关，都是“按照系统和等级的分工原则建立”的，这种分工是为了统治的方便，是“为了简化和监督国家机构” 。但是，在西方社会政治伦理学的理论背景下，这种分工已经在很大程度上制约了效率的提高。在“三权分立”的原则之下，互相扯皮，办事拖沓的现象已经司空见惯。

第二节 西方国家机构的主要体制

一、总统制

这个体制以美国为代表，最充分地体现了“三权分立”的原则。

（一）三权完全分立

在美国，立法权由国会掌握。参议院代表美国各州，众议院代表美国人民。国会拥有最高立法权、修改宪法权、对外宣战权、监督财政权等四大国家权力。

行政权由总统掌握。美国总统是国家元首、政府首脑和陆海空军三军总司令。他对选民直接负责，国会对他的政治行为不得干涉。总统以向国会提出“国情咨文”的方式行使立法倡议权。

司法权由联邦最高法院掌握。联邦最高法院拥有监督立法和解释宪法两项重要权力。联邦政府和州政府的法令如被最高法院认定为不符合宪法，均无效。联邦法院和各州的法院系统均独立行使审判权。

（二）三权密切制衡

立法权与行政权相互制约。总统对国会通过的法案拥有否决权；总统的行政命令与法律有同等效力。反之，总统任命的高级官员需经参议院同意；国会握有弹劾权。

行政权与司法权的相互制约。最高法院法官终身任职，由总统任命，但绝不是傀儡，他们可以利用解释宪法的权力宣布总统的法令违宪。

立法权和司法权相互制约。总统任命最高法院法官要经参议院同意；参议院还有弹劾最高法院法官的权力。反之，司法部门也以利用监督立法等方式就国家的政策方针提出自己的见解。

（三）总统在国家权力系统中的核心地位

总统的巨大权限和独特的社会影响力，来自于宪法的规定、其本人的威望和华盛顿、杰弗逊、林肯等较早的一些总统的良好作为的铺垫，来自于整个统治集团和所在政党的支持。但也要注意，在严格实行三权之间的分立与制衡的社会背景下，美国总统是美国权力最大的人，但同时也是受制约最多的人。

（四）联邦与州的分权

美国是一个联邦制国家。根据联邦宪法的规定，各州有自己的“专有权力”，有自己的“三权分立”的权力系统，有自己的税收系统；未经州本身的同意，联邦也不能改变其疆界。虽然，随着资本主义的发后美国出现了联邦权力不断膨胀的倾向，但至今州权和州权观念仍是政治生活中的一支重要力量。

为什么说美国总统选举时“间接选举的民主形式、直接选举的效果”？

美国总统是由选民间接选举产生的，但美国有着的特有的选举人制度。

根据美国宪法规定，总统四年选举一次，大选先由选民投票选出选举人团，再由选举人团投票选举总统。各州各政党都提出一份选举人名单，其人数与该州在国会两院的人数相等。选举人团代表各自的政党，选民在各选举人团投票时，事实上就是给本党总统候选人投票。以州为单位计票，按照惯例，某个政党的选举人团只要获得相对多数的选民支持，就可以赢得本州全部选举人团的支持。

虽然是通过选民选举“选举人团”的方式间接选举总统，但选民投票时事实上就是给本党总统候选人投票，这种政治效果等同于直接选举。

二、内阁制

内阁制体制的典型是英国、日本、德国。相对于总统制，内阁制比较“简便易行”。

（一）立法机关和行政机关之间负有连带责任

在这一体制下，整个行政系统，包括内阁和总理（首相），对议会负有连带责任。与总统制不同，行政机关是由议会中的多数党组成的，政府首脑由多数党的领袖担任。因此，如果丧失了议会的信任，行政机关必须辞职，或者按照一定法律程序宣布解散立法机关，经过重新大选，重新建立立法权和行政权的一致。

（二）内阁和政府首脑是三权中的核心

首相（总理）是内阁的核心，内阁是全部国家权力的核心，首相（总理）与总统制下的总统，在这一点上是一致的——他们在权力上具有优越的地位。内阁制国家的政府首脑既可以作为议会多数党的领袖操纵立法工作，又可以不受虚位元首的约束。

（三）虚位元首处于三权之外

在内阁制国家，国王或总统仅仅是名义上的国家元首，“统而不治”，行使一些法定的礼仪性、程序性职权。在实行内阁制的共和国，总统的作用是超脱于各党派之上，在统治者的各个势力集团之间起有限的调停作用；在立宪君主国，君主不介入政策，而是以“国民道德感情的表现，国民象征的焦点”的方式发挥政治影响力。

在内阁制国家中，总统与总理谁的权力更大？

1、在内阁制国家中，内阁由议会多数席位的政党或政党联盟组成，其领袖为内阁总理。

总统由民主选举产生，作为国家元首，享有相应的权力。

2、总统享有的更多是一些法定的礼仪性、程序性的职权，实际上是虚位元首。在实行内阁制的共和国，总统的作用是超脱于各党派之上，在统治者的各个势力集团之间起有限的调停作用。

实际权力都有内阁和议会行使，总理掌握国家的最高行政领导权，负责国家的日常政务，负责国家政策的制定，享有实际的政治权力。

三、总统—一内阁混合制

法兰西第五共和国创造了一种集总统制和内阁制特点子一身的混合制，“半总统制”。总统时双重政府首脑之一。

（一）在总统的产生和权限方面类似总统制

法国总统由普遍的直接选举产生。总统的主要权限是任命总理和其他高级官员，主持内阁会议，并担任军队的最高统帅；法国总统还有权解散议会，并且任期较长。

（二）在议会和政府的关系方面类似内阁制

内阁要对议会负责。当议会以不信任案的方式追究内阁的责任时，总理必须向总统提出政府辞职，而本来对国家政策负有更大责任的总统则继续他的任期，以保证政局的稳定。

（三）在国家元首和政府首脑的关系方面独具特色

在法国，总统负责国家的大政方针，拥有很大的政治权限。

但总理也拥有一定的实权，他具体领导政府的活动，确保法律的实施并对议会负责，总统的命令要由总理副署。

法国的“左右共治”现象

1、法国实现半总统半议会制，总统是政治权力中心，议会作用被削弱。总统选举和议会选举分别进行，总统由选民直接选举产生。内阁对议会负责，总统任命议会多数党领袖为内阁总理，总统与总理构成双重政府首脑。

2、法国是多党制国家，由于总统选举中采用两轮投票制，各政党为了在选举中获胜，纷纷向左右翼集结以形成更强大的政党联盟，法国政党的两翼分化和简化的趋势逐渐增强。两大政党联盟观点鲜明、彼此对峙、相互制约。

3、由于总统选举和议会选举分别进行，在法国政坛就曾出现过左翼总统和右翼总理、右翼总统和左翼总理“共治”的局面。

4、左右共治是法国政治体制的特殊现象。共治不利于总统充分行使权力和维护政府稳定性，它是法国多党制下各种政治力量互相斗争和妥协的产物。

四、委员制

委员制是瑞士创造的，而且只有瑞士实行，是共和制的一种形式。

（一）经由选民选举产生的联邦议会是国家最高权力机关

不仅拥有国家最高的立法权，还拥有经过选举产生国家行政机构的权力。

（二）行政权由联邦委员会集体行使

瑞士的行政权由一个7人组成的联邦委员会行使，7人分兼7个部的部长；

委员会设主席、副主席各1人，由委员轮流担任，任期为1年，主席同时为国家元首；

联邦委员一旦当选，就不得以政党身份参加工作；

委员的地位完全平等，任期均为4年；

一切问题以多数通过决议，以委员会的名义执行。

（三）行政权服从于立法权

联邦委员会的委员是由联邦议会议员中选出的。联邦委员会的职责就是服从和贯彻联邦议会的决定，更没有解散议会之类的权力。联邦委员会的委员如发生分歧，交由联邦议会决定，因此这个委员会与联邦议会之间并无连带责任。

五、核心问题：总统制和内阁制比较

1、总统制和内阁制的最大的区别，就在于它们的立法机关和行政机关的关系不同。

在总统制下，立法机关和行政机关分别由选民选举产生，分别对选民负责，分权比较彻底。

在内阁制下，选民产生议会，议会产生内阁；反之，内阁对议会负责，议会对选民负责，立法机关与行政机关有融合的一面。

2、在总统制国家同一个官员不能同时在两个国家机构任职，而内阁制国家则可以。

3、在总统制国家，立法机关不能解除总统职务，总统也无权解散立法机关，而在内阁制国家，立法机关有权倒阁，内阁也可提请解散立法机关。

4、在总统制国家，总统一身二任，而在内阁制国家，则是由政府首脑掌握行政权，国家元首仅是国家的代表。

5、在总统制国家．总统是唯一的行政首长，而在内阁制国家，内阁集体对立法机关负责。

6、总统制的优势是，由于选民选举总统而非经代议机关决定，从而使行政机关的稳定性得到了转为充分的保证，避免了议会不断“倒阁”的现象的发生；总统制的弱势主要是，立法机关与行政机关之间容易形成僵局，影响决策效率和国家对外、对内的一致性。

内阁制的明显优势是，立法机关与行政机关可以而且必须达成基本的一致，但行政机关的不稳定性问题则比较突出，特别是在多党力量均衡，无一党有相对优势的条件下，“倒阁”现象频频发生。